作者： 穆尉鵬 楊永彪
引言：隨著政府主導的城鎮(zhèn)化進程不斷加快，為了強化政府投資項目的約束機制，提高項目建設方的工程管理能力，保證政府資金投資效益和建設工程質(zhì)量，國家及各省、市政府相繼出臺了一系列推進和規(guī)范建設管理代理制管理模式的文件。作為國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略橋頭堡的重慶市，自然也率先引進了建設管理代理制的模式。本文從我市建設管理代理制的實施情況、實施模式、公司自身的經(jīng)驗三個維度全面剖析了當前重慶市建設管理代理制的運行狀況，同時提出了相應的思考對策，僅供同行參考探析。
一、我市代建制實施情況
項目代建制最早起源于美國的建設經(jīng)理制(CM制)，上世紀90年代，我國部分沿海城市進行了初步嘗試。2003年2月，為進一步推進“代建制”這一改革措施，重慶市出臺了《重慶市政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法》（渝府發(fā)［2003］10號）的規(guī)范性文件；2003年4月28日重慶市財政局、重慶市發(fā)展計劃委員會《關于政府公益性項目建設管理代理費總額控制數(shù)費率暫行規(guī)定的通知》（渝財建［2003］71號）對代理費進行了明確；2003年10月27日市建委、市發(fā)改委、市財政局渝建發(fā)[2003]226號文《關于公布重慶市政府公益性項目建設管理代理機構(gòu)名單的通知》，批準19家企業(yè)取得“重慶市政府公益性項目建設管理代理機構(gòu)甲級資質(zhì)”，培育了首批代建市場主體。2006年6月29日市發(fā)改委、市財政局、市建委聯(lián)合下發(fā)了《關于加強市級政府投資項目建設管理代理制工作的通知》（渝發(fā)改標［2006］543號），對完善和推行政府投資項目建設管理代理制、加強政府投資項目建設管理代理工作的具體辦法進行了進一步明確。
具體實施方面，我市先后對重慶人民大廈、重慶市公安局指揮中心、奧林匹克體育中心體育場和游泳跳水館項目、重慶·中國三峽博物館及人民廣場三期工程、建發(fā)大廈、市教委辦公樓、機場專用快速路等有影響的政府投資項目實行了建設管理代理制，不僅使工程投資控制得到了保證（即不超概算），工期和質(zhì)量也得到了有效控制，強化了政府投資項目的約束機制，總體效果良好。隨著政府投資項目建設管理代理制相關制度的不斷完善，目前在市級政府投資項目中建設管理代理制已得到了普遍實施并逐步占據(jù)主導地位，渝中區(qū)、江北區(qū)、沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)、長壽區(qū)、渝北區(qū)、永川區(qū)、江津區(qū)等部分區(qū)縣也正在逐步加大推廣力度。截止目前重慶市發(fā)改委入庫備案的從事代建事業(yè)的專業(yè)單位達到46家，業(yè)務范圍幾乎涵蓋了所有政府投資項目，而且專業(yè)代建隊伍仍不斷壯大，成逐年遞增趨勢。
事實證明，政府投資項目推行建設管理代理制，有利于項目決策更加科學，有利于大幅提高項目管理水平和工作效率，有利于政府及各職級部門對項目的監(jiān)管更加規(guī)范有力，從而保證項目的投資、質(zhì)量和工期控制目標得到真正落實。
二、我市建設管理代理制的模式
由于建設管理代理制作為一種新型的管理模式，全國并無統(tǒng)一標準，其相關制度還沒有相應完善，目前還存在多種模式并存的現(xiàn)象。
1．業(yè)主處于絕對主導地位的模式
該模式表現(xiàn)為業(yè)主對項目管理的大部分工作具有的支配權、決策權，因此業(yè)主需要承擔較多的日常管理工作、管理責任和風險，代理業(yè)主主要從技術角度對業(yè)主的管理工作提供支持、補充和咨詢，處于被動和次要的地位。這種模式適用于業(yè)主本身具有較強的管理能力，有較為充足和穩(wěn)定的隊伍，有較為完備的適于建設的組織機構(gòu)、有一定的建設經(jīng)驗，有較強的抗風險能力。
2．代理業(yè)主處于主導地位的模式
該模式表現(xiàn)為代理業(yè)主對項目管理的大部分工作具有的管理、決策權，因此代理業(yè)主需要承擔較多的日常管理工作和管理責任，處于主導地位，業(yè)主主要只是從使用功能方面提出要求，處于被動和次要地位。該模式主要適用于業(yè)主無專業(yè)基建部門、人員或無直接業(yè)主的項目。
3．業(yè)主與代理業(yè)主相互協(xié)調(diào)、相互制約的模式
該模式主要表現(xiàn)為業(yè)主與代理業(yè)主相互信任，通過合同約定，雙方責、權、利三者關系明確，在項目管理過程中相互合作又相互制約，根據(jù)各自的責、權、利對項目進行管理。業(yè)主主要掌握投資決策權、資金支配權、對代理業(yè)主的監(jiān)督權等，代理業(yè)主則充分發(fā)揮專業(yè)項目管理的優(yōu)勢，承擔具體的專業(yè)化項目管理工作，最大限度發(fā)揮雙方的優(yōu)勢，實現(xiàn)合作雙贏，是一種市場化、法制化較強的模式。該模式適用于項目業(yè)主本身建設管理能力較弱，缺乏與項目適應的專業(yè)化機構(gòu)，或者項目對管理要求高，如投資控制嚴、技術復雜等。
目前重慶市代建項目主要采用的是第3種模式。
三、我公司實施建設管理代理制的經(jīng)驗做法
（一）業(yè)務開展情況
我司作為重慶市推行建設管理代理制培育的首批市場主體，嚴格按建設管理代理制相關規(guī)定和要求，完成項目從前期論證到后期實施直至竣工驗收交付使用的全過程建設管理代理。相繼完成了市發(fā)展改革委建發(fā)大廈工程、市機場專用快速路北段工程、市公安局818項目、主城區(qū)智能交通控制系統(tǒng)一期工程、江津指揮中心工程等近百個代建項目，正在推進市婦幼保健院改建項目、市骨科醫(yī)院遷建工程、主城區(qū)智能交通控制系統(tǒng)二期工程、消防總隊特勤支隊二中隊改建工程、市教育矯治（戒毒）人員轉(zhuǎn)運中心工程、市食品藥品檢驗檢測研究院遷(擴)建（一期）工程等多個代建項目，涉及房建、市政、信息化等多個領域。
我公司秉承“誠信·敬業(yè)·守法”的理念，通過精心組織、優(yōu)化設計、科學管理，實現(xiàn)投資、質(zhì)量、進度、安全四大控制目標，做到以專業(yè)化的項目管理來實現(xiàn)政府投資效益的最大化，所代理的項目均未發(fā)生重大質(zhì)量安全事故及投資超概的現(xiàn)象。
（二）我公司在建設管理代理中的經(jīng)驗做法
通過15年務實探索，深入實踐，公司在前期工作、過程管理、投資控制等方面積累了豐富的代建管理工作經(jīng)驗。我司認為為了保證一個政府投資代建項目的順利實施和有效管控，需要做好如下幾點：
1．做好代建公司角色定位，打消業(yè)主顧慮，取得共識和信任。
在日常的代建管理過程中，我們面臨著業(yè)主單位對建設管理代理制的理解千差萬別的問題，對是否采用建設管理代理制存在一定的顧慮。對此我們采取加強與業(yè)主工作溝通的方式，全方位向業(yè)主解釋建設管理代理制的作用與優(yōu)勢，同時強調(diào)自身角色定位，不越權、不越位，打消業(yè)主的顧慮。我們認為代建單位首先是項目管家，是以實現(xiàn)業(yè)主功能需求為目的，為業(yè)主提供全過程工程咨詢服務的專業(yè)機構(gòu)，排憂解難，把控風險；其次是參謀助手，以行業(yè)管理規(guī)范為基礎，以專業(yè)技術為手段，根據(jù)工程特點及自身經(jīng)驗，針對性的提出合理化建議，為業(yè)主決策提供依據(jù)。
2.明確界定業(yè)主和代建單位的責、權、利。
通過簽訂《項目建設管理代理合同》，明確業(yè)主、代理業(yè)主的責、權、利。業(yè)主主要掌握投資決策權、資金支配權、對代理業(yè)主的監(jiān)督權等。代理業(yè)主充分發(fā)揮專業(yè)項目管理的優(yōu)勢，承擔具體的專業(yè)化項目管理工作，發(fā)揮“大管家”職能，積極主動為業(yè)主服好務，不越位、不越權，最大限度發(fā)揮雙方的優(yōu)勢，實現(xiàn)合作雙贏。
3．確定科學、高效的項目管理機制。
公司通過對十多年代建工作的總結(jié)、提煉，建立健全了一套規(guī)范嚴謹?shù)墓ぷ鞴芾眢w系?，F(xiàn)行的《建設管理代理手冊》、《建設管理代理工作指南》等一系列標準化管理制度，對建設管理代理過程中的報批報建、招投標管理、設計管理、合同管理、收方計量、認質(zhì)核價、費用審核及費用支付等工作流程進行了明確和規(guī)范，并作為項目管理的指導性文件，全面貫徹于項目管理各個環(huán)節(jié)。代理合同簽訂后，我司會和業(yè)主共同簽訂《項目管理手冊》，明確招標、合同審核、費用審核及支付、設計變更審核、核價、現(xiàn)場收方、工程驗收等相關工作流程。
4.樹立投資控制紅線和資金安全意識，杜絕超標建設和超概現(xiàn)象。
在實際代建管理過程中，我司嚴把建設內(nèi)容和規(guī)模關，引導業(yè)主在主管部門批準范圍內(nèi)實現(xiàn)功能需求，樹立投資控制紅線意識，充分發(fā)揮其專業(yè)性，嚴格控制設計變更，充分發(fā)揮資金效益，杜絕鋪張浪費和超標建設，確保投資合理、受控。同時強化建設資金賬戶管理，設立項目資金專用賬戶，對項目建設資金實行專戶存儲、專賬管理，并嚴格執(zhí)行國家和重慶市的相關財務管理制度，接受市財政局的監(jiān)督。
5.加強項目跟蹤審計，防控風險。
我司嚴格把控項目建設程序，使項目全過程管理合法、合規(guī)，積極推行項目全過程跟審制度，由財政局委托專業(yè)工程項目審計單位采用全過程跟蹤審計或過程中抽查審計或工程結(jié)束后集中審計等方式加強對項目的審計工作，有效防控風險。
四、存在的問題及實施對策
1．代理業(yè)主的法律地位不明確
推行建設管理代理制的核心目的是貫徹“投資、建設、管理、使用”四權分離，抑制“三超”的動力和能力，弱化業(yè)主單位對項目的參與程度和深度，使項目業(yè)主與代理業(yè)主即互相共贏合作又相互監(jiān)督制約。由于我國目前對代理業(yè)主沒有明確法律地位，在辦理各種工程建設手續(xù)時有關行政部門不認可代理業(yè)主的建設主體地位，提出必須以業(yè)主單位的名義辦理。此種情況不僅降低了工作效率，同時也加大了建設管理代理制的推行阻力，從而使代理業(yè)主不能充分發(fā)揮其專業(yè)性和主導性，不利于完成建設管理目標。為了徹底貫徹建設管理代理的核心目的，建議政府能夠明確代理業(yè)主的法律地位，賦予代理業(yè)主獨立辦理各項建設手續(xù)的權利。
2．代建企業(yè)資質(zhì)管理和行業(yè)管理還需加強
近幾年，我市代建行業(yè)企業(yè)數(shù)量急劇增加，綜合實力參差不齊。截止目前重慶市發(fā)改委入庫備案的從事代建事業(yè)的專業(yè)單位達到46家，大量從事工程設計及監(jiān)理的單位進入代建行業(yè)，部份單位存在人員經(jīng)驗不足、素質(zhì)不高的問題，導致代建行業(yè)整體管理服務質(zhì)量下滑。同時惡意競價也擾亂了代建市場，形成了惡性循環(huán)，不利于行業(yè)的健康發(fā)展。對此，我司建議：
（1）政府加強對代建單位企業(yè)資質(zhì)的管理，成立項目管理行業(yè)協(xié)會，約束企業(yè)行為，指導行業(yè)健康發(fā)展。
（2）對代建單位進行優(yōu)勝劣汰管理，淘汰雖已取得資質(zhì)但不合格的代建企業(yè)，促進行業(yè)競爭和自我革新，培養(yǎng)一批具有國內(nèi)領先能力的代建企業(yè)。
3．建設管理代理費收費標準偏低
我市代建制自2003年頒布以來，代建管理費收費標準一直未作調(diào)整。根據(jù)我司的代建實踐經(jīng)驗，目前代建收費標準已不能與當前企業(yè)經(jīng)營成本和市場情況相適應，且多數(shù)業(yè)主并未嚴格執(zhí)行渝發(fā)改標[2006]543號有關代理費不作浮動的規(guī)定，招標文件傾向于低價中標，造成了市場惡意競爭，導致代建服務水平大打折扣。為了規(guī)范代建市場，防止惡性競爭，確保政府投資項目建設管理代理行業(yè)的健康有序發(fā)展，建議由政府出臺新的文件，調(diào)整代建管理費收費標準，以適應市場和行業(yè)的良性發(fā)展。
渝公網(wǎng)安備 50019002501766號
