任智勇 羅彧 盧洲
本文以《重慶市梁平縣國家循環(huán)經濟示范縣建設實施方案》（以下簡稱《方案》）為案例，結合《方案》的主要思路、研究過程及成果，分析《方案》存在的重難點，旨在總結同類型專項建設實施方案的研究思路和技術方案，為同類型方案編制提供較好的參考。
一、項目概況
《方案》根據《國家發(fā)改委關于開展循環(huán)經濟示范城市（縣）建設的通知》（發(fā)改環(huán)資［2015］2154號）和《重慶市發(fā)展和改革委員會關于組織申報循環(huán)經濟示范城市（縣）的通知》（渝發(fā)改環(huán)〔2015〕1475號）等要求編制，主要內容包括：建設地區(qū)基本情況、開展建設工作的基礎、指導思想和基本原則及建設目標、主要任務、重點支撐項目及建設安排、管理保障措施、示范建設后的進一步提升措施?！斗桨浮肪o扣梁平實際，總結了梁平縣發(fā)展循環(huán)經濟的典型案例和做法，構建了梁平縣建設國家循環(huán)經濟示范縣指標體系，提出了具有梁平特色的循環(huán)經濟發(fā)展模式和產業(yè)鏈，明確了建設循環(huán)經濟示范縣的目標和路徑，梳理了梁平縣建設國家循環(huán)經濟示范縣重點項目庫。《方案》獲得國家發(fā)展改革委的批復（發(fā)改辦環(huán)資[2016]36號）。梁平縣在本輪國家循環(huán)經濟示范城市（縣）重慶區(qū)域綜合評分中排名第一，順利成為國家循環(huán)經濟示范縣建設地區(qū)。
二、主要研究思路和方法
（一）主要研究思路
《方案》立足梁平實際，按照“設定建設目標→分析差距及成因→明確主要任務→確定支撐項目”的思路，提出建立以“節(jié)能節(jié)水、余熱余壓利用”為重點的企業(yè)小循環(huán)，以“低消耗低排放、產業(yè)集聚、鏈條清晰”為重點的園區(qū)中循環(huán)，以“三治三強化”為重點（即治水改土、治污減排、治垃圾再利用、強化綠色流通、強化綠色建筑、強化綠色消費）的社會大循環(huán)，以此分層次提出梁平縣建設國家循環(huán)經濟示范縣的“目標—任務—項目”整體框架體系和路徑。
（二）采用的研究方法
《方案》采用“關聯度分析法”，將目標、任務、項目層層分解；采用“關聯對比法”，提出創(chuàng)建目標指標體系，突出梁平特色；采用“產業(yè)集聚理論”，構建系列循環(huán)化產業(yè)鏈，具有一定的示范性、帶動性。
三、重難點解析
（一）摸清當地開展創(chuàng)建工作的基礎
1.全面掌握梁平縣循環(huán)經濟發(fā)展的工作成效與制度建設
《方案》從三個方面進行解析：一是根據本地區(qū)資源產出、資源消耗、資源綜合利用、廢物排放的指標，對循環(huán)經濟工作成效進行評價；二是梳理了近年來梁平縣制定和出臺的發(fā)展循環(huán)經濟、清潔生產、節(jié)能降耗等規(guī)章、管理辦法以及執(zhí)行情況；三是介紹本地開展國家“城市礦產”示范基地、園區(qū)循環(huán)化改造示范試點等方面的工作進展、進度安排、存在問題。
2.提煉梁平縣循環(huán)經濟發(fā)展已有的典型模式與主要做法
《方案》通過對當地產業(yè)發(fā)展進行了深入調研，梳理出梁平縣發(fā)展循環(huán)經濟已有的多種有特色、成效高的循環(huán)經濟模式，如 “垃圾無害化+資源化”循環(huán)模式、“報廢汽車+生態(tài)塑料”再生資源模式等，并對當地發(fā)展循環(huán)經濟的典型模式與主要做法進行了深入的解析。
3.客觀識別梁平縣循環(huán)經濟發(fā)展中存在的主要問題
《方案》在總結梁平縣發(fā)展循環(huán)經濟取得的成效及典型經驗的基礎上，分別從“城市基礎建設、循環(huán)經濟產業(yè)發(fā)展、專業(yè)人才隊伍、發(fā)展循環(huán)經濟的相關機制”四個方面客觀識別梁平縣循環(huán)經濟發(fā)展中存在的主要問題，為后文主要任務設置打好基礎。
（二）研究提出創(chuàng)建目標指標體系
1.指標體系的構建
《方案》根據《國家循環(huán)經濟示范城市（縣）建設實施方案編制指南》（以下簡稱“指南”）要求，具體從三個方面構建指標體系：一是將《指南》提出的“綜合性指標、單項評價指標”共10個指標納入必選指標；二是根據梁平縣自身資源環(huán)境特點和示范試點發(fā)展基礎，從《指南》中選取了“重點行業(yè)清潔生產審核率、縣域建制鎮(zhèn)污水處理比例” 等21個自選指標；三是按照“鼓勵城市（縣）結合自身特點在備選指標庫外提出特色指標”的要求，創(chuàng)新性提出了“廢塑料綜合利用率、塑料產業(yè)單位產值綜合能耗下降幅度”等6個特色指標。由此，《方案》累計提出37個指標構成目標指標體系。
2.現狀指標與目標指標的差距分析
《方案》提出了《梁平縣建設國家循環(huán)經濟示范縣現狀指標與目標指標差距分析表》，逐項分析梁平縣指標現狀值與擬建標準之間的差距，系統解剖差距原因，分析達到示范建設標準的時間和工作措施，如通過“資源產出率”指標的分析，認為梁平縣產業(yè)結構需要進一步轉型升級，提出“優(yōu)化產業(yè)結構、建立循環(huán)產業(yè)體系”的任務。
（三）明確開展創(chuàng)建工作的主要任務
1.著力實施六大重點任務
《方案》根據《指南》要求，結合梁平實際，提出了6大重點任務，具體包括：一是構建循環(huán)型生產方式。構建了“報廢汽車拆解及改性塑料產業(yè)鏈、農機廢品回收與農機制造產業(yè)鏈”等多條梁平本地區(qū)特色產業(yè)鏈，以及“生態(tài)塑料、光電科技”等新興產業(yè)鏈的循環(huán)化設計，其中“以塑料回收改性為特色的固體回收利用產業(yè)鏈有示范意義”；二是形成循環(huán)型流通方式。從積極發(fā)展多種現代流通方式，合理規(guī)劃倉儲設施布局，發(fā)展綠色流通業(yè)，建立逆向物流體系四個角度形成循環(huán)型流通方式；三是推廣普及綠色消費模式。從樹立綠色消費理念，推廣綠色、節(jié)能產品，推廣節(jié)能節(jié)約消費習慣，推動節(jié)約型政府示范建設四個角度推廣普及綠色消費模式；四是推進城市建設綠色化循環(huán)化。從科學構建新型城鄉(xiāng)體系，加強土地集約節(jié)約利用等六個角度推進城市建設綠色化循環(huán)化；五是健全社會層面資源循環(huán)利用體系；六是創(chuàng)新發(fā)展循環(huán)經濟的體制機制。
圖3-1梁平縣生態(tài)塑料循環(huán)經濟
產業(yè)鏈示意圖
2.重點開展任務貢獻度分析
《方案》將37個指標分為“高貢獻度指標、中等貢獻度指標、低貢獻度指標”，創(chuàng)新性地提出各項任務開展后對目標指標的貢獻度，形成了《梁平縣建設循環(huán)經濟示范縣主要任務指標貢獻程度分析表》，以表格形式將任務與指標之間的非一一對應的邏輯性關系展現出來。由此，一是針對急需改善的指標，找出對其不同貢獻程度的任務合理安排實施；二是針對擬實施的任務，明確其不同貢獻程度的指標，實現了梁平縣經濟社會各領域重點任務的層層分解與落實。
（四）分析提出重點支撐項目庫
1.分門別類提出支撐項目庫
《方案》圍繞主要任務提出60項支撐項目，分別按照“主要任務類別（生產循環(huán)化、流通循環(huán)化、綠色消費模式、城市建設綠色化循環(huán)化、資源循環(huán)利用項目、循環(huán)經濟體制機制創(chuàng)新6類）、項目重要性分類（重點支撐類、一般支撐類和自主實施類3類）”維度梳理形成《建設支撐項目匯總表》。結合主要建設任務確定重點支撐項目，明確各個項目預期效果，并分析測算對提高相關指標的貢獻程度，體現“項目預期效果及對完成建設工作目標指標的支撐作用”，衡量項目實施對目標指標的貢獻度。
2.形成重點支撐項目簡介專篇
《方案》區(qū)別性地提出了11個重點支撐項目，并按“主要建設規(guī)模及內容、主要工藝流程、投資估算及資金籌措、預期效益、建設安排”等對重點項目進行了詳細介紹，詳細測算“項目預期效益對目標指標的貢獻度”，由此通過單個重點項目設置對目標指標和任務的分解落實，進一步體現項目實施對完成建設目標的支撐作用。
四、基于本案的成功經驗及啟示
（一）熟練掌握開展專題建設實施方案研究的主要技術路線
研究發(fā)現，該類專題建設方案的基本思路可概括為：“剖析發(fā)展基礎→明確優(yōu)勢與不足→設定創(chuàng)建目標（指標體系）→分析差距及成因→年度目標分解和落實→明確創(chuàng)建任務及任務分解→確定支撐項目→落實年度實施計劃→年度預期績效評估”的技術路線，確保“目標—任務—項目—效益”的層次分解和邏輯閉環(huán)，實現創(chuàng)建工作目標的層層分解與落實。
（二）指標體系設計須做到全面性、獨特性、關聯性兼顧
指標體系構建屬于編制專項建設實施方案的重難點，這里概括幾點思考：一是根據自身資源稟賦和示范試點發(fā)展基礎，指標篩選應體現建設對象的亮點和特色，即“指標針對性”；二是所選指標應當和建設目標和工作方向有緊密聯系，這涉及到目標指標貢獻度分析，即“指標邏輯性”；三是各類指標均應有所涵蓋，體現三級指標體系的要求，這涉及到整個指標體系的層次梯度結構，即“指標全面性”；四是特色指標緊扣自身產業(yè)結構和發(fā)展模式確定，這涉及到建設對象的特性和亮點，即“指標獨特性”；五是考慮設置的指標中本身有無邏輯上的交叉和重疊，如果是重疊指標應刪除，而如果是交叉指標，需要考慮指標之間的邏輯關聯性，即指標交叉驗證，這涉及到指標之間有無互相矛盾，即“指標關聯性”。
（三）科學運用關聯度分析實現“目標、任務、項目”的層層分解
從邏輯上可分為兩點：一是逐項分析創(chuàng)建區(qū)相應指標與擬建設標準之間的差距，分析差距原因所在，并提出達到目標任務的工作措施；二是結合示范建設目標，對所在區(qū)域的社會經濟各領域擬開展的工作進行任務分解，并分析對相關指標的貢獻程度，按不同任務的貢獻度將相應指標進行分解和不同程度的分析，確保目標、任務、項目的層層分解落實。
（四）產業(yè)鏈構建遵循“橫向耦合、縱向延伸、循環(huán)鏈接”思路
產業(yè)鏈構建是各種建設實施方案的產業(yè)研究支撐，涉及產業(yè)梯度發(fā)展、產業(yè)集聚、產業(yè)價值鏈、產業(yè)生命周期以及產業(yè)生態(tài)發(fā)展等理論。產業(yè)鏈循環(huán)化設計關鍵在于明確各個產業(yè)環(huán)節(jié)的能源、原材料來源以及副產品、工業(yè)廢棄物的去向。基于本案研究的提出的產業(yè)鏈循環(huán)化設計，采用了“產業(yè)鏈延伸、副產物綜合利用、產業(yè)鏈補鏈”三個維度進行分層構建，緊扣產業(yè)鏈“橫向耦合、縱向延伸、循環(huán)鏈接”的路徑，即在產業(yè)鏈條中，上一環(huán)節(jié)的副產品或廢棄物是下一環(huán)節(jié)的能源或工業(yè)原料，實現項目間、企業(yè)間、產業(yè)間首尾相連、環(huán)環(huán)相扣、物料閉路循環(huán)的目的。
（五）通過定量預期效益分層次、分結構策劃重點項目庫
專項建設實施方案要結合主要建設任務分級分類確定各類支撐項目，重點是要分析測算對提高相關指標的定量貢獻程度，體現項目預期效果及對完成建設工作目標指標的支撐作用。這就需要對各個項目的預期效果進行定量化的分析和測算，并分層級識別出重點支撐類、一般支撐類項目，將目標指標全部細化到具體的項目實施上，形成完整的目標可達性分析。
五、小結
專項建設實施方案編制是一項綜合性業(yè)務工作，融合了指標設計、任務設置及分解、空間布局、項目庫梳理、效果評價等多方面內容，鑒此，本文以案例分析的方式對《方案》中涉及的“指標構建、產業(yè)鏈設計、任務貢獻度分解”等進行了重點研究，以此引申出對同類型專項建設實施方案的主要技術路線及編制方案時需考慮的幾個關鍵問題的探討，旨在通過本案研究，對專項建設實施方案的編制起到一定的參考作用。
渝公網安備 50019002501766號
